积极构建多元化纠纷解决机制
舒睿
多元化纠纷解决机制是在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调的共同存在所结成的一种互补的，满足社会主体的多样需要的程序体系和动态的调整系统。所谓多元化是相对于单一性而言的，其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，如诉讼，并将其绝对化，主张以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，不排除民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用，目的在于为人们提供多样选择的可能性，同时以另一种方式的特定价值为当事人提供选择引导。人类社会的纠纷解决机制自古以来就是多元化的，在构建社会主义和谐社会新的历史时期，积极探索并建立以司法为核心的多元化纠纷解决机制，是形势所需，意义重大。
构建多元化纠纷解决机制是和谐司法非常关键的一个部分，因此，也受到了理论界和实务界的广泛关注！但是，如何构建多元化纠纷解决机制？在我看来，主要应当从以下几方面努力：
一、把握现状，提出问题
当前，我国社会正处在经济转轨、社会转型的关键时期。国内以民生问题为主的人民内部矛盾比较突出，贫富差距、城乡差距、分配差距、社会保障、劳动就业等问题引发的矛盾增多，对和谐社会建设带来极为不利的影响。而与之相对应的矛盾纠纷解决机制，功能却没有得到有效的发挥，甚至呈现萎缩的局面。
经过建国后几十年的实践积累，我国已经初步形成了多层次的社会矛盾纠纷解决机制，并可分为民间纠纷解决机制和国家纠纷解决机制两个大类。其中民间纠纷解决机制主要有当事人和解、人民调解和民间仲裁等形式；国家纠纷解决机制则有行政处理和司法审判等类型。但是，从实质和效果上看，当前我国社会纠纷解决机制正处于严峻的困境之中。主要表现为：民间调处机制的地位和功能不足，以民间调解为代表的非诉讼纠纷解决机制逐渐衰落并被边缘化；行政调处机制的功能设置不合理，调处解决纠纷的职能弱化；纠纷解决方式单一化，诉讼制度的局限性日益凸显；各种纠纷解决方式间缺乏有效衔接的机制。上述问题的出现，既暴露了我们在纠纷解决理论研究方面缺乏前瞻性、系统化思想指引的缺陷，也反映了实践中对转型期社会矛盾的特点和规律认识与估计不足，导致化解矛盾机制未能与时俱进，适应时代发展需要的疏漏。当然，近年来的立法对非诉讼纠纷解决机制的构建缺乏应有的关注也是一个重要原因。
目前多元化纠纷解决机制主要存在以下几个问题：
（一）法院受案范围不断扩大,大量群体性纠纷和矛盾突出案件涌向法院。
随着我国依法治国基本方略的不断推进，法律调整的领域和层面不断拓展和深化，社会矛盾越来越多地以案件纠纷的形式表现出来，大量案件涌入司法程序，新类型案件不断增多。相当多的当事人“一步到位”将诉讼作为解决纠纷的首选，而不愿选择多元化纠纷解决方式，既浪费了社会资源，又不利于树立起多元化纠纷解决机制的应有权威。同时，诉讼和审判无法解决所有的纠纷，诉讼的对抗性反而还会破坏当事人之间的和谐合作关系，最终会减少社会经济交往的总量。
（二）非诉讼纠纷解决方式之间协调不够。
目前，多元化纠纷解决方式衔接机制方面有具体的做法，但没有形成必须严格执行的制度，各种非诉讼纠纷解决方式未形成一个有效和谐的整体，相互间衔接和互补性较差，既存在无效的设置，也存在过于单一的情况，从而限制了非诉讼解决方式的功能发挥。
（三）非诉讼解决方式的效力不高。
从现行法律的规定来看，人民调解虽具有一定的法律约束力，但不具有强制执行的效力。行政调解协议的效力尚无明确规定，一旦一方当事人反悔，协议所确定的权利义务关系对双方当事人而言就显得没有约束力，行政调解人员平息纠纷所付出的努力就可能前功尽弃。非诉讼方式解决纠纷的效力不高，严重影响多元化纠纷解决机制的建立。
（四）行政协调解决纠纷的力度不够。
目前行政调解的适用主要集中在交通事故、治安案件、劳动纠纷、消费者权益保护等方面，调解的力度和工作的细致程度尚且较弱。这既有司法权与行政权相分离的因素，也与近年来公民、法人权利意识增强、过分依赖法律诉讼有关，使得对包括行政调解在内的非诉讼纠纷解决方式的运用和作用重视不够，甚至受到一定的挤压和排斥，诉讼救济由最后一道权利屏障成为纠纷解决的主渠道和前沿防线。
（五）多元化纠纷解决方式运行的保障不足。
在法制建设过程中,国家把资源重点投放在了正式的法律制定和司法机关的建立健全上,而对其他纠纷解决方式的制度建设和投入则相对较少,客观上制约了其他纠纷解决方式功能的发挥，相关人员的素质也参差不齐，不少人缺少执业所需要的专业知识和技能，法律政策和业务水平欠缺。
二、全方位构建多元化纠纷解决机制
针对上述现状以及存在的问题，就如何解决问题最终构建多元化纠纷解决机制。我认为应该从一下几个方面入手：
（一）明确责任，理顺多元化纠纷解决方式与诉讼的关系。
诉讼作为多元化纠纷解决机制的核心，始终处于国家干预社会矛盾的最后阶段。与之相呼应的多元纠纷解决方式则扮演着“和平使者”的角色，对于社会矛盾分流、缓解司法机关的压力、节约司法资源起着重要作用。现阶段的社会矛盾，涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素。决不是仅仅依靠法院一个部门、仅用法律一种手段就能解决的。必须高度重视和加强对非诉讼纠纷解决机制的支持和衔接，不断探索与诉讼途径相补充、相衡接、相配合的纠纷解决渠道，实现对纠纷的法律调控与非法律调控、诉讼调解与诉外调解的联动与协调。
（二）强化人民调解制度，启动民间纠纷调解机制。
强化人民调解是构建多元化纠纷解决机制的重点。一是要培育新型民间调解机构。通过政策引导、经费支持等方式鼓励企事业单位和区域性、行业性机构根据纠纷的特点，成立具有民间性质的调解机构，使得纠纷能够得到快速有效地调解处置。二是健全民间调解协议的司法审核制。正确处理好人民调解协议书与人民法院裁判文书的效力衔接问题，对当事人就人民调解协议纠纷提起的民事诉讼，及时立案，及时依法确认和维护人民调解协议的效力。三是实行调解人员聘任制。使调解人员在基层社区、自然村获得威信，得到国家正式制度的支持。
（三）注重行政调解，完善特定行业的纠纷解决方式。
充分发挥政府及其部门的优势，通过行政调解、行政裁决、行政复议等方式来化解行政纠纷和与行政管理有关民事纠纷。尤其要善于发挥工会、妇联等部门的作用。要在实践中鼓励社会强化自我管理特别是行业管理，通过行业协会等的调解来分化、疏导、解决纠纷。对因农村土地征收、城市房屋拆近、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性纠纷，有关部门应当采取切实有效的措施依法妥善处理，实现案结事了。
（四）畅通渠道，落实矛盾纠纷预防机制。
上访是当事人表达利益诉求的一种重要形式，也是当事人实现合法权力的一种重要手段。因此，要保障合法上访人的言路畅通。坚持认真调处、重在预防的方针,进一步重视和加强矛盾纠纷的源头预防，充分发挥相关部门在预防减少纠纷、化解矛盾的积极作用。相关部门应当积极参与社会治安综合治理和矛盾纠纷排查调处工作，防止矛盾纠纷激化、转化。应采取各种形式深入开展法制宣传，疏导矛盾纠纷。建立重大矛盾纠纷事件应急处置机制,加大排查、回访力度,使矛盾纠纷调处工作由事后处理转向事前化解、由被动调处转向主动预防。对可能引发矛盾纠纷的重大建设项目、拆迁安置项目及有关制度改革等，要健全社会利益协调机制和社会稳定风险评估机制，完善方案、预案，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。
（五）多方联动，实现各种机制的良性互动。
多元化纠纷解决机制的衔接与良性互动，是一项系统工程，需要党委、政府、人民法院、司法行政机关等相关部门和各方面的协调与配合。要按照党委领导、人大监督、政府实施、司法主导的思路，坚持齐抓共管，形成合力，实现人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的“大调解”格局。党委、政府把贯彻落实多元化纠纷解决机制纳入综治领导责任制范畴，同时要加大对多元化纠纷解决机制的投入。相关部门依照法定职能，积极主动参与纠纷解决，明确责任，研究制定本部门受理相关纠纷的操作规程，做到有事必调，调必有果，限期解决，登记在案。对于已进入诉讼的带有普遍性和涉及多数群众利益的重大民事案件，亦可视情况请政府相关部门先行调解和处理。司法机关应积极做好对构建多元化纠纷解决机制的参与、监督和支持，定期召开或参加司法联席会议，及时通报调处矛盾纠纷的情况，了解和掌握人民调解、行政调解的相关信息，积极探索人民调解组织及其他相关组织对民事案件的委托调解和协助调解机制。要充分利用现行的信访联席会制度，定期召开联席会议，按照“分级负责、归口办理”的原则，充分发挥和加强各级各部门处理信访案件职能作用。党委、政法委牵头统一制定有关的规范性文件，充分利用综合治理平台，定期召开联席会议，建立经常性工作联系和沟通机制，共同研究矛盾纠纷产生的规律和特点，排查原因，分析对策，制定预警和防控方案，积极推动各种社会矛盾纠纷解决机制协调发展、良性互动，切实解决司法与行政之间的冲突，促进司法与行政处理机制形成有效的衔接。
三、充分发挥法院在构建多元化纠纷解决机制中的作用
在多元化纠纷解决机制不断深入发展的趋势中，法院对于诉讼外纠纷解决机制应注重体现引导中的指导、支持中的监督。法院指导、监督职能的发挥，关键在所持有的态度和把握的尺度上，要趋向形式审查，减少自由裁量，避免不当干预。
（一）树立现代司法理念，为法院在多元化解决纠纷机制中充分发挥作用奠定思想基础。当前诉讼外纠纷解决机制功能的有效发挥存在一些障碍，法院的促进和保障不够是原因之一。我们要把现代司法理念与我国优秀的司法传统相结合，正确认识和对待法院以及其他非诉讼纠纷解决机制在解决社会矛盾纠纷中的地位和作用。从根本上讲，法院在解决纠纷中所做的贡献，不完全等于作出判决来解决纠纷。法院不仅可以传递裁决纠纷的规则信息，通过适用法律规则彰显程序的公正，而且要以纠纷妥善解决为立足点，传递纠纷可以通过诉讼外解决机制公正解决的信息，并提供便利、创造条件，强化社会公众采取非诉讼程序解决纠纷的意识和观念，促进和保障非诉讼解决机制解决社会纠纷功能的作用。同时，法院对于诉讼外纠纷解决机制的真正理解和认同，是其能够真正充分有效地发挥指导监督职能的基本前提。
（二）加强法院的立案工作，充分发挥立案工作在多元化纠纷机制下的协调功能。建立案前辅导制度，把好起诉立案审查关，帮助当事人选择最佳纠纷解决途径，引导当事人尽量通过非裁决方式或速裁方式解决纠纷。同时，通过对非诉讼纠纷解决方式的审查，妥善处理好诉讼与其他纠纷解决方式的法律衔接问题，促进非诉讼纠纷解决机构之间的良性互动，确保其他纠纷解决方式能遵循程序正义与实质正义的最低要求，防止解决过程中的恣意，使各种纠纷解决方式的作用得到有效发挥。
（三）加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的衔接，着力提高非诉讼纠纷解决方式的社会公信力。充分肯定调解协议民事法律行为的效力；强化劳动仲裁作为“初审”的裁判作用；严格遵循对诉讼外具执行力法律文书裁定不予执行的审查程序；创制合意判决制度，在审理涉及非诉讼纠纷解决方式的案件时，对双方自愿达成且无实质性争议的结果直接作为判决的基础，通过判决的形式赋予其强制执行力。
1、依法确认调解协议的效力，加强对人民调解的指导与建议，实现诉讼与人民调解协调与整合。人民调解协议是经人民调解组织调解作出的纠纷解决意见，是人民调解员的工作成果，但法律对于人民调解协议的性质和效力缺乏明确的规定，造成人民调解形同虚设，既违反纠纷解决的经济原则，也破坏了我国的司法制度。为此，活跃在调解第一线的调解员对此怨烦颇多，严重挫伤了调解员的工作积极性。同时也动摇了当事人对调解组织的信任，致使许多纠纷久拖不决。正因如此，如何从理论和观念上肯定人民调解的正当性，以及从制度上明确调解协议的性质和效力，进而协调好人民调解与诉讼机制之间的关系也就成了我国人民调解制度发展中必须认真思考的问题。因此，法院要积极支持、监督人民调解组织的调解活动，严格按照法律规定审理涉及人民调解协议的案件，加强对人民调解协议的司法审查，只要调解协议不违背强行法的规定，并在双方自愿的基础上达成，人民法院就应确认其与生效判决有同等的法律效力。如果违背自愿原则或违反强行法的规定，人民法院应对该调解协议予以撤消，或经双方当事人同意直接转入诉讼程序。同时，作为人民法院，要树立大局意识，积极主动地投入到帮助和支持人民调解组织的业务建设中去，加强对人民调解员的业务培训与指导，努力培养一支高素质的人民调解队伍。
2、进一步加强对仲裁的支持和依法监督，强化仲裁的“初审”作用。仲裁是由第三者以解决纠纷为直接目的而介入纠纷解决过程的一种社会冲突的自力救济方式，这种审判外纠纷解决机制经法律认可并借助国家强制力保证其裁判效力实现，作为当事人自愿选择的一种解决争议的手段，因其灵活性、自治性、一裁终局性等特点而广受商事领域当事人的认可，越来越多的当事人选择仲裁的方式解决彼此之间的纠纷，仲裁为社会纠纷的解决起了一定的作用。但同时，也正是因为前述诸多特点的存在，其与诉讼相比，公正性和法律权威性受到颇多的挑战与质疑。宪法规定的法院是我国公民和法人争端解决的最后屏障，以及法院独立的司法权，这种司法权包含有审判权、执行权和司法审查权。因此，法院对仲裁的支持和依法监督主要体现在对其的司法审查上。关于仲裁裁决司法审查的具体操作，根据现有法律规定可分为程序审查和实体审查两个部分，以程序审查为主。且其前提必须是当事人向法院主动提出申请，且审查内容和范围除违反公共利益这一点由法院主动认定外，也由提出申请的当事人确定，否则法院不主动对仲裁裁决实行司法审查。另外，对于个人劳动争议，应充分尊重当事人的程序选择权、不宜将劳动仲裁作为其诉讼的前置程序，以切实维护当事人诉权。并且，通过对现行仲裁机构的改革，尽量减少其行政性色彩，按照“三方原则”的要求，组成劳动争议仲裁机构，即通过选举或制定的工会代表，雇主（用人单位）代表以及行政机构的代表，共同组成仲裁机构，以便为实行或裁或审，一裁终局的劳动争议仲裁制度创造条件。
3、巩固和完善行政机关在纠纷解决中地位和作用。多样化和复杂化的社会矛盾纠纷，迫切需要我们的纠纷处理机制具有综合性、权威性，形势呼唤“综合治理型”的政府介入社会纠纷的处理。行政机关解决纠纷具有事前指导、预防，解决纠纷快速、便捷，有足够的专业知识，能充分结合实际情况和利用自己管理方面的优势，提出能使双方容易接受的解决方案的特点。自愿和信任、权威和威慑以及效益都是行政纠纷解决机制所拥有的强大资源和优势。发展行政参与解决纠纷的意义不仅是增加一种解决社会纠纷的有效途径，成为分流司法压力的一种机制，而且有助于优化民事司法制度。因此，行政参与纠纷解决是诉讼解决纠纷的一种重要补充。
那如何实现二者的协调呢？笔者认为：首先，正确处理行政调解协议的法律效力及其与诉讼的有机衔接。可采用前述有关处理仲裁协议的作法，既能更好地维护行政调解协议的效力，同时又充分体现法院对行政调解的监督。即通过设置司法审查确认程序使行政调解协议获得相应的法律效力。从而使行政调解与诉讼机制得以有机衔接，从而防止非讼纠纷解决机制的虚置，切实提高纠纷解决的效率。其次，正确对待行政裁决的法律效力，科学构设行政裁决与诉讼的协调机制。可将此类案件作为行政案件审理，有利于减少行政争议，提高行政机关依法行政的水平。同时，法院对行政裁决的司法审查，只审查法律问题，事实问题尊重具有专门知识的行政机关的认定，这样才能更好地体现司法对行政处理民事纠纷的支持以及诉讼与非诉机制之间的有机衔接。
构建社会主义和谐社会需要有效的纠纷解决机制。诉讼作为解决纠纷最重要的方式之一，向来被视为最后的救济手段。诉讼的最终救济性决定了它必须适应各种纠纷或者至少是大部分纠纷解决的需要。但每一个司法判决都会消耗相应的资源，而实现社会正义的程度又非常有限。为了加快和谐司法的步伐，更好地实现社会正义和法律正义，促进社会和谐，必须不断探索、构建并完善诉讼内外多元化纠纷解决机制。